2月9日，财政部下发《2012年政府采购工作要点》，其中提到，要“大力推动《中华人民共和国政府采购法实施条例》出台”。不少人都注意到，今年已经是《政府采购法》颁布十周年，但配套的条例却依旧在等待的路上。

财政部财政科学研究所副所长苏明日前对媒体透露，2011年“我国政府采购规模为9000亿元人民币左右，按照10%左右的增长速度来看，预计今年政府采购将超过1万亿元”。

而根据官方数据，在2002年，政府采购计划的规模仅有1000亿元，十年时间内，这项支出增长了10倍。

但这项数据一直以来并未被外方所认可。

数据鸿沟

在2011年，中国欧盟商会曾发布题为《中国的公共采购：欧盟企业在中国参与公共采购合同竞标的经验》的研究报告，认为中国政府采购规模估计高达7万亿元人民币(合1.072万亿美元)，约占当年中国GDP总量的20%。

中外数据相差近8倍。

“这份报告只是粗略的估算数据，是将GDP乘以20%得出的数字。”苏明向时代周报记者解释，“双方在统计口径上的差异一直是相当大，无法直接对比。”

在政府采购范围上的巨大差异，是几年来中国无法加入世贸组织政府采购协议(GPA)的最直接原因。

“欧盟商会可能采用的是GPA的口径，对政府采购采用宽泛的概念，除了政府、事业单位、团体组织使用财政资金的采购之外，还包括公用设施单位、国有企业，且包括所有非商业目的的采购，且不限于用财政资金。”苏明介绍说。

目前加入政府采购协议的国家共有43个，而中国则为观察员。

与中国采用政府采购市场的概念不同，GPA采用的是“公共采购市场”的概念。

东北财经大学经济与社会发展研究院教授侯瑜曾根据GPA的统计口径对大连市2006-2008年三年的政府采购规模进行统计，得出的结果是，大连市政府采购总支出占地区GDP的比重呈小幅增加趋势，分别为22%、24%、23%，国有企业(含国有控股公司)的政府采购支出占全市政府采购总规模的比重分别为87%、82%和81%。

如果按照GPA的口径，官方所公布的政府采购数字仅仅是冰山一角，而国企的公共采购支出并未纳入《政府采购法》的适用范围，甚至许多建设项目如高铁的设备采购因没有纳入政府采购的范畴，而只适用于《招标投标法》。

苏明认为，“GPA的定义并不适合中国，毕竟大部分国企都是追求盈利的，而不能像外国那样看成是非商业目的采购。”

正是由于这一分歧，中国在世贸组织的GPA谈判一直处于僵持的局面。

在加入世贸组织之初，中国就承诺启动GPA谈判，并在2008年由财政部部长谢旭人签署了加入GPA的申请书。

至今中国已经前后向GPA提供了三份出价清单。

在2007年的第一份清单上中国只列入了中央部委以及中央级的事业单位，地方政府、国企并未列入。这份清单让以欧美国家为主的GPA国家感到相当不满。

于是在2010年6月，中国又提交了第二份清单，只增加了15个政府机构，并把协议施行年限从15年缩短为5年。但依旧未能达成共识。

据媒体报道，在2011年底中国提交的第三份出价清单中，作出了巨大的让步，将地方政府的政府采购也列入其中，北京、上海、天津、江苏、浙江都被列入清单。

“发达国家对于要求中国加入GPA明显表现得更为迫切，基本上许多国家的政府采购占GDP比例都在10%-15%之间，而中国则比一般国家还高一些，市场潜力巨大。”中国社科院世界经济与政治研究所研究员宋泓说道。

在上述中国欧盟商会的研究报告中，欧盟商会认为中国政府采购占GDP比重为20%左右。

“目前加入GPA的国家中，国有企业占国内经济的比例都不大，而中国却完全相反，国企起决定性作用，这样的条件不是对等的。”宋泓认为，在国有企业的采购问题上，中国不会轻易松口。

两法纠缠

“对于GPA，没必要那么抵触，作为WTO的单项贸易协议，其实效果跟WTO完全是一致的，向外方开放我们的政府采购市场，才能促进政府采购更加透明和规范。”中央财经大学政府管理学院副教授杨燕英说。

杨燕英认为，GPA谈判很有可能提供一个契机，促使政府采购制度能够更加规范起来。

按照《政府采购法》规定，只有各级国家机关、事业单位和团体组织才能作为政府采购的主体。

“在实际操作中，政府很容易就能通过企业采购的方式来绕开《政府采购法》设置的障碍，很难进行监督。”杨燕英说，“在国际上比较通行的做法是，凡使用政府财政支出进行的政府消费性支出和投资性支出项目,无论采购主体是政府单位、公共机关还是国有企业或者民营企业,都要纳入政府采购法所规范的主体范围。”

杨燕英还提出，对于政府支出中最为庞大的工程建设部分，《政府采购法》与《招标投标法》分开立法与GPA存在矛盾。按照《政府采购法》规定，政府采购工程进行招投标的,适用《招标投标法》，但GPA的规定则是，建筑工程服务合同必须受到政府采购法的管辖。

“《政府采购法》不管工程建设，就像是拣了芝麻丢了西瓜，未来有必要按照工程是否具有公共性标准来重新协调两法的关系。”杨燕英说。

招投标腐败对于国人来说早已是屡见不鲜，但政府采购同样也是漏洞多多。

比如在监督方式上，政府采购主要是依靠内部监督，而对于第三方监督则语焉不详。

按照财政部文件，《政府采购法实施条例》将在今年推动实施。

但目前尚看不到两法融合的意向。

“《条例》不可能对《政府采购法》进行大改，目前只能做一些完善。”苏明解释。

中国人民大学教授刘俊海介绍说，制定条例的原因是《政府采购法》原则性太强，可操作性差，存在很多的制度漏洞，“但要将两法合并，难度特别大，在法理上来说，作为程序法的《招标投标法》很难跟《政府采购法》的文本合在一起，就现实而言，还存在许多的利益掣肘。”

最明显的就是法律背后的部门权力划分问题。在今年2月1日正式实施的《招标投标法实施条例》第四条明确规定，“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，国务院工业和信息化、住房和城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”这意味着，主管公共财政的财政部对于工程招投标连监督的机会都没有，跟不用说管理了。

而《政府采购法》则与之相反，财政部几乎拥有政府采购方面的所有决定权。

可以说，《政府采购法》和《招标投标法》适用的范围宽窄，正是两个部门权力大小的最好体现。（andy）