"十五"时期中国区域政策实施的是"新三大地带"即东、中、西部地区,作者对此作了简要的评价,并针对当前区域发展中存在的主要问题,提出了未来中国区域政策调整和完善的方向。作者认为,在"十一五"规划时期,中国区域政策应采取"4+2"的战略,即按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架统筹安排和部署全国的经济布局；在此基础上,按照主体功能区和关键问题区两种类型区,实行区别对待、分类指导,由此促进区域经济的协调发展。

    魏后凯,经济学博士,中国社会科学院西部发展研究中心主任,工业经济研究所工业布局与区域经济研究室主任、研究员,研究生院教授、博士生导师,享受国务院颁布的政府特殊津贴。

    "十一五"时期中央区域政策

    在"十一五"时期乃至今后相当长一段时间内,中国区域政策的主旋律仍将是促进地区经济协调发展。中央关于"十一五"规划的建议明确指出,要"从社会主义现代化建设全局出发,统筹城乡区域发展","形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制"。显然,中央的这一决策具有十分深刻的科学内涵。国内外的经验表明,在市场经济条件下,效率或者增长目标应主要依靠市场机制来取得,中央区域政策主要是解决公平或者空间均衡问题。

    对中央政府来说,要促进区域经济协调发展,就必须选择合适的地域单元作为国家规划和政策实施的基本框架。自"七五"计划以来,中国主要是按照东部、中部、西部三大地带的格局来安排全国的经济布局,实行梯度推进的战略。这种战略后来受到了人们的普遍指责。由此,在"十五"计划中,国家调整了区域发展战略思路,提出按照西部、中部、东部的先后次序来统筹安排和部署全国的经济布局,并将过去属于东部的广西和属于中部的内蒙古纳入到西部大开发中,由此形成了"新三大地带"的地域框架。后来中央实施了振兴东北地区等老工业基地战略,最近又提出要促进中部地区崛起,这样自然就形成了西部、东北、中部和东部四大区域的新的地域框架。

    从政策操作层面看,我以为,未来中国区域政策的地域框架应该区分两个不同层次:第一个层次是划分若干个大区,以此作为国家统筹安排和部署全国经济布局的地域单元；第二个层次是划分不同的经济类型区,以此作为国家区域调控与援助的地域单元。为了保持政策的连续性和稳定性,国家"十一五"规划和政策实施的地域单元应该采取"4+2"的方案。所谓"4",就是四大区域,包括西部、东北、中部和东部地区。这四大区域是全覆盖的,以四大区域作为地域单元,统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局,将有利于国家区域战略和政策的衔接,便于政策的实施和操作。所谓"2",就是划分2种不同的经济类型区,实行区别对待、分类指导,以便国家区域调控和中央区域政策的实施。一是按照地区资源和环境的承载能力,划分不同类型的功能区,以此作为国家区域调控和促进人与自然和谐发展的地域单元。另一是按区域问题的性质和严重性划分不同类型的问题区,以此作为国家援助和政策支持的地域单元。

    统筹安排全国区域发展的总体战略布局

    在"十一五"以及今后一段时期内,国家应以西部、东北、中部和东部四大区域为地域单元,统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局。

    继续推进西部大开发。在"十一五"时期,中国西部大开发将进入到一个以加快工业化和城市化为重点的新阶段。西部地区要加快工业化的进程,关键是要大力推进特色优势产业发展。在产业空间布局上,要依托主要交通干线和中心城市,以高新区、开发区和工业园区为重点,实行重点开发,逐步在西部形成一批具有规模效应和市场竞争力的特色产业带、工业走廊和特色产业基地。

    在政策支持上,为进一步推进西部大开发,除了进一步抓好现已开工的大型重点工程外,国家要更加重视那些直接联系到千家万户的中小型项目,如农村基础设施、基础教育、人居环境、医疗卫生和文化事业等。中央应将公共服务水平的均等化提到重要的战略高度,以便使各地区居民能够享受大体一致的公共服务水平。同时,为推进西部特色优势产业发展,中央政府需要积极引导国内外民间资本参与西部大开发。从长远发展看,民间资本尤其是国内民间资本将是推进西部大开发的主导力量,民营经济将是加快西部特色优势产业发展的主力军。

    振兴东北地区等老工业基地。振兴东北地区等老工业基地是当前国家区域战略的重点之一,其主要任务就是实现以产业振兴为核心的经济转型。为此,必须充分发挥东北地区在基础设施、产业工人、人才储备和重化工基础等方面的优势,依靠制度和科技创新,调整和优化产业结构,加快国有企业改革改组改造,发展现代农业,着力振兴装备制造业,促进资源枯竭型城市经济转型,大力推进新型产业基地建设。

    在国家政策支持上,首先要尽快编制《振兴东北老工业基地总体规划》,并继续做好东北老工业基地水利、科技、教育、人才、高新技术产业发展等专项规划。其次,要加快推进国有企业的改制和重组,收缩国有企业的战线,积极搞好主辅分离、辅业改制,加快分离企业办社会,尽快研究制定妥善解决厂办大集体问题的具体方案,妥善解决好下岗分流职工的就业安置问题。在推进国有企业重组的过程中,中央应加大财政支持的力度。第三,对煤炭、森工、有色金属等资源性衰退产业的退出实行援助政策,重点放在因资源枯竭而导致矿井关闭以及相关产业的援助上。政府通过设立专项资金或者产业退出准备金,主要用于退出人员的安置、再就业培训、社会保障以及冲销呆坏帐。第四,加大对东北地区不良贷款的处置力度。最后,采用债转股、债务打折、债务延期、债务减免息、资产置换、兼并重组、折价出售等多种途径,加大国有企业债务重组和不良资产处置的力度。

    促进中部地区崛起。中部地区具有承东启西的优势,劳动力、土地、能源和矿产资源丰富,要素价格相对较低。"十一五"期间,中部地区应立足资源和劳动力优势,进一步完善农业商品生产基地和能源原材料基地建设,积极抓好农产品加工转化和资源深度开发,大力发展劳动密集型产业,并依托大中城市发展高新技术产业,促进产业升级和经济快速发展。

    实施中部地区崛起要更多地依靠中部自身的力量,要高度重视培育自我发展的内生机制。在此基础上,国家应按照区别对待、分类指导的原则,实行有差别的援助政策。首先,要着重抓好粮食主产区的建设,加大对农村基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育事业的支持力度,加快粮食和其他农产品的加工转化,大力发展农产品精深加工业。其次,加大国家财政和相关政策的支持力度,加强对中部矿山沉陷地的治理和生态恢复,实施中部煤炭沉陷区治理工程,促进中部资源型城市的结构调整和产业转型。第三,比照东北老工业基地的做法,在国债资金、技术改造、财政税收和金融等方面,加大对中部地区老工业基地的支持力度,推动中部老工业基地的调整改造和经济振兴。第四,加大对中部老区和贫困地区的转移支付力度,并在红色旅游和生态产业发展、基础设施建设、扶贫开发、人才培养、就业培训等方面给予相应支持。

    鼓励东部地区率先发展。在"十一五"期间,国家要继续鼓励东部地区率先发展,东部地区的持续快速增长既是实现中国经济快速增长的重要支撑,也是支持区域协调发展的重要基础。东部地区肩负着在率先发展中带动和帮助中西部地区发展的历史重任。可以预计,在"十一五"期间,东部地区将继续保持全面快速增长的态势。

    目前,东部一些地区尤其是珠江三角洲和长江三角洲地区,其经济发展越来越受到资源和环境的双重约束,可持续发展的压力日益增大。为此,在"十一五"期间,东部地区应努力提高自主创新能力,大力发展高新技术产业和资源消耗小、附加价值高的出口产业,加快实现结构优化升级和增长方式转变,提高利用外资质量和外向型经济水平,增强国际竞争能力,促进区域可持续发展。由于目前东部地区的经济实力已显著增强,东部地区实现率先发展将主要依靠东部自身的力量,充分发挥市场机制的作用。过去国家对东部地区的一些区域性优惠政策,要根据情况的变化和体制转轨的要求进行适当调整。